Deplorável inércia

José Eli da Veiga

Professor sênior do Instituto de Energia e Ambiente da Universidade de São Paulo (IEE/USP) e autor de Amor à ciência (Senac, 2017), o mais recente de seus 27 livros. Mantém dois sites: www.zeeli.pro.br e www.sustentaculos.pro.br

Pode ser surpreendente, portanto, que a principal crítica permaneça tão válida quanto antes, pois dessa virada não emergiu algo que leve à superação das incongruências do PIB ou PNB (Produto Interno ou Nacional Bruto) e do IDH (Índice de Desenvolvimento Humano). Apesar dos significativos avanços cognitivos e pedagógicos embutidos na Agenda 2030, eles não foram suficientes para reverter a forte inércia institucional desses dois amplos e legitimados indicadores. Inércia contrária ao reconhecimento da necessidade de "medidas mais abrangentes de progresso", como chegara a sugerir, em 2012, o parágrafo 38 do documento adotado na Rio+20: O Futuro que Queremos.

São esses, portanto, os dois propósitos deste trabalho. Primeiro, registrar o que surgiu de relevante no triênio 2016-2018 sobre indicadores de sustentabilidade, no âmbito global e no Brasil. Depois, destacar e reforçar os argumentos em favor de alvo abrangente que deveria ter dado unidade e consistência ao conjunto dos 17 ODS.

AS NOVIDADES DE 2016-2018

Desafiado a definir os indicadores que permitiriam monitorar as diversas metas previstas nas alíneas de cada ODS, o sistema estatístico da ONU (https://unstats.un.org) foi levado a divulgar, em dezembro de 2016, uma estonteante lista de 230, dos quais apenas 81 atendiam a três critérios essenciais: a) conceitualmente claros; b) com metodologia bem estabelecida e conhecida internacionalmente; e c) para os quais os imprescindíveis dados estatísticos já existiriam em ao menos metade dos países envolvidos. Nas duas rodadas subsequentes (dezembro de 2017 e maio de 2018) 93 indicadores passaram a atender a essa tripla exigência [3].

Tanta ambição esbarraria, evidentemente, em gigantescos obstáculos técnicos e financeiros, o que não poderia deixar de criar seríssimas dúvidas sobre a própria viabilidade do processo de acompanhamento e avaliação dos ODS. Perplexidade incisivamente exposta em editorial do periódico Nature Sustainability [4], e que até provocou recente e arrojada proposta de recurso a estatísticas não-oficiais [5].

As consequências desse gigantesco labirinto criado pela comunidade que cuida do sistema estatístico da ONU foram bem amenizadas pelo surgimento de uma poderosa iniciativa "semi-oficial", intitulada SDG Index & Dashboard. Com decisivo apoio da Fundação Bertelsmann (a gigante de mídia da Alemanha), a SDSN - Rede de Soluções em Desenvolvimento Sustentável (lançada em 2012 graças à grande influência do economista Jeffrey Sachs junto ao então secretário-geral da ONU, Ban Ki-moon) criou uma alternativa pragmática, que oferece acessível balanço para os 156 países que contam com razoável produção de dados estatísticos.

Como indica o título dessa alternativa, ela consiste essencialmente na apresentação de um indicador sintético e de um painel. O primeiro sintetiza o desempenho nacional/regional na combinação dos 17 ODS, e o segundo permite fácil visualização desse desempenho em cada um deles mediante um "diagrama de área polar", como mostra, por exemplo, a imagem correspondente ao caso do Brasil em 2018 (Figura 1).

Nota-se facilmente que o índice nacional (69,7) está pouco acima do regional (66), o que coloca o país na 56ª posição entre os 156 avaliados. E à direita também se percebe, sem dificuldade, os ótimos desempenhos comparativos para pobreza, água, cidades, clima - os ODS 1, 6, 11 e 13 - em gritante contraste com desigualdades, inovações/infraestrutura e paz/justiça, os ODS 10, 9 e 16.

Para tal avaliação, o emprego de um sofisticado modelo - o Earth3 - resultou em quatro cenários básicos, dos quais apenas o quarto - chamado de Smarter - poderia prometer resultados relativamente seguros. A comparação com o cenário "mais do mesmo" ou "business as usual" - intitulado Same nesse estudo - indica a importância das transformações que serão necessárias para que a promoção da Agenda 2030 não resulte, 20 anos depois, em transgressões das fronteiras ecológicas globais (Figuras 3 e 4).

Pode-se dizer, portanto, que está ocorrendo uma saudável complementariedade entre as três iniciativas acima descritas: a oficial (ONU), a semi-oficial (SDSN) e a científica (SRC).

No Brasil, a Agenda 2030 caminha devagar, por razões sobre as quais não cabe especular neste gênero de análise. Ao contrário do IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística), que desde o início de 2016 participa do núcleo de vanguarda que promove as discussões técnicas mundiais sobre os indicadores exigidos pelas metas dos ODS, só em 2018 começaram a surgir sinais mais consistentes de engajamento do governo federal e de grande parte das organizações da sociedade civil.

Isso não significa que em 2017 não tenham ocorrido importantes iniciativas, sem as quais nem poderiam ter surgido os referidos sinais em 2018. Em julho de 2017 foi apresentado em Nova Iorque o primeiro Relatório Nacional Voluntário sobre os ODS [8]. E logo depois foram estabelecidas três etapas para o processo de internalização: criação da CNODS (Comissão Nacional dos ODS); adequação das metas à realidade brasileira; definição de indicadores nacionais [9].

Com assessoramento permanente do IBGE e do Ipea (Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada), a CNODS, formada paritariamente por oito órgãos da administração federal e oito entidades da sociedade civil, lançou em janeiro de 2018 um plano de ação trienal que dá as diretrizes a serem seguidas no planejamento de ações que deverão ocorrer em dois eixos: internalização e territorialização da Agenda 2030 [10]. Simultaneamente foi lançado pelo Grupo de Trabalho da Sociedade Civil para a Agenda 2030 (GT SC A2030) um relatório que "analisa 121 metas das 169 dos ODS" [11]. E às vésperas das eleições presidenciais (setembro de 2018) foi a vez do Ipea apresentar sua proposta de adequação das metas em relatório de 502 páginas [12], com o explícito intuito de subsidiar um debate qualificado com a sociedade civil que provavelmente terá início em 2019, com ou sem incentivo do novo governo.

A CRÍTICA

Foi inevitável consequência de promissor processo de aprendizado democrático na Assembleia Geral das Nações Unidas o elevado número de objetivos e de especificações em alíneas, erroneamente tomadas como se todas constituíssem metas. O problema mais sério, contudo, foi a ausência de um alvo abrangente capaz de dar unidade e consistência aos 17 ODS. Por exemplo, "alta e próspera qualidade de vida, equitativamente partilhada e sustentável" ("a prosperous, high quality of life that is equitably shared and sustainable"), como disse, em julho de 2017, a minuciosa avaliação da parceria entre duas importantes sociedades científicas mundiais - ICSU (International Council for Science) e ISSC (International Social Science Council) - intitulada Review of targets for the sustainable developments goals: the science perspective [13]. Sugeriram que a métrica necessária ao monitoramento do desempenho das sociedades deve ir muito além do PIB e do IDH.

Na Agenda 2030, apenas o último parágrafo do último ODS - o 17.19 - chega a aludir à necessidade de que o PIB venha a ser superado. E, mesmo assim, de forma tímida e indireta:

"Até 2030 valer-se de iniciativas existentes para desenvolver medidas de progresso do desenvolvimento sustentável que complementem o produto interno bruto (PIB) e apoiem a capacitação estatística nos países em desenvolvimento".

Não faltam outros defeitos nas formulações da Agenda 2030, significativamente intitulada "Transformando Nosso Mundo". Apesar disso, elas devem ser consideradas como o avanço cognitivo mais importante desse longo processo institucional iniciado 30 anos antes com a aprovação do relatório "Nosso Futuro Comum", talvez mais conhecido por "Relatório Brundtland" [14].

Essa é a avaliação que deve ser feita quando se prioriza o crucial critério da importância "pedagógica" do processo. Em vez de reclamar da dispersão causada por tantas "metas" e seus indicadores, ou se apegar à óbvia fraqueza de algumas delas, bem mais importante é ressaltar os avanços dos ODS para 2016-2030 se comparados às limitações dos ODM de 2001-2015 [15].

Nenhum processo multilateral teve tanta abertura e intensidade quanto o que deu à luz aos ODS. Comparados aos da Declaração do Milênio, que levou aos objetivos do período anterior (os ODM para 2001-2015), trouxeram imensos avanços políticos e cognitivos. Se o critério de avaliação for o processo de aprendizado coletivo sobre o que realmente significa o generoso ideal do desenvolvimento sustentável, não resta dúvida de que a iniciativa teve e terá imenso êxito.

É justamente por isso, aliás, que não devem ser varridas para debaixo do tapete as mazelas que infelizmente se impuseram. Diante do gigantesco labirinto descrito no primeiro tópico deste artigo, é absolutamente necessário enfatizar a importância histórica das recomendações feitas em 2009 pela comissão Stiglitz-Sen-Fitoussi. Tanto no que se refere aos indicadores ambientais, quanto à discussão sobre o PIB [16].

Não é o que ocorre, porém, com os indicadores discretos que estão sendo chamados de "pegadas" para se beneficiar da imensa popularidade conquistada pela presumida genitora. Seria bem mais apropriado chamá-los de "carga". São pesos ou volumes por ano que correspondem ao consumo de um coletivo, de um indivíduo, ou de determinado produto.

Pode variar a lista dos gases de efeito estufa incluídos no cálculo de uma pegada de carbono, mas o resultado será expresso em toneladas por ano. As três pegadas hídricas (azul, verde e cinza) o são em litros ou metros cúbicos por ano. E é em quilos que está sendo calculada a bem mais recente pegada de nitrogênio reativo.

Por isso, sejam quais forem os percalços, com certeza será muito mais provável que boas metas para objetivos de desenvolvimento requeiram a adoção de indicadores físicos sem conversão em área, como são essas três "cargas" que por razões emblemáticas estão sendo chamadas de "pegadas".

O problema é que carbono, água e nitrogênio, mesmo que importantíssimos, são três dos 10 vetores que mais estão contribuindo para o aumento da insustentabilidade global. Entre os demais, apenas a carga de fósforo poderá ser calculada nos moldes da recente pegada de nitrogênio.

Não poderão ser tratados dessa maneira problemas como os da biodiversidade, da acidificação oceânica, do ozônio estratosférico, das poluições químicas e atmosféricas, e das mudanças no uso da terra.

Para a erosão da biodiversidade há o excelente Índice Planeta Vivo (WWF). Na mesma linha, o bem mais recente Índice de Saúde Oceânica (OHI) certamente permitirá acompanhamento da acidificação. A depleção do ozônio estratosférico tem sido bem monitorada pelo Protocolo de Montreal, "o mais bem-sucedido acordo internacional de todos os tempos", segundo Kofi Annan, secretário-geral da ONU entre 1997 e 2006. E para os outros três - as poluições químicas e atmosféricas e o uso da terra - o drama estará muito mais na adoção de metas baseadas em consenso científico do que na seleção dos melhores entre tantos indicadores disponíveis.

No limite, o primeiro indicador poderia ser tão somente a carga de carbono de cada economia, desde que bem calculada. Mas certamente seria mais significativo se combinado a avaliações análogas da degradação dos recursos hídricos e da erosão da biodiversidade.

Há mais uma dezena de outros graves problemas ambientais, mas é claro que também existem mais inconvenientes do que vantagens nas tentativas de se montar painéis muitos abrangentes, ou índices compostos de muitas dimensões e variáveis.

Ao mesmo tempo, o outro grande recado da comissão Stiglitz-Sen-Fitoussi é a necessidade de se adotar a chamada "perspectiva domiciliar" para que sejam superadas as limitações da vetusta contabilidade expressa no PIB. Isto é, a medição do desempenho econômico precisa revelar o real progresso material da população, e não apenas a capacidade produtiva do país em que vive.

Para que se tenha um verdadeiro balanço da economia nacional, é preciso imitar a contabilidade das empresas, pois nestas são cruciais as contas de patrimônio e de endividamento. Não é possível continuar fechando os olhos para o que acontece com os ativos de uma nação: físicos/construídos, humanos/sociais e naturais/ecológicos.

Em países da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) que já fazem cálculos com essa perspectiva, ficou claro que a renda domiciliar real aumenta menos que o PIB. É preciso levar em conta os pagamentos de tributos que vão para o governo, os benefícios sociais alocados pelo governo e os pagamentos de juros que os domicílios fazem às corporações financeiras. Também é crucial levar em conta serviços não monetários prestados pelo governo às famílias, principalmente pelos sistemas de saúde e de educação. Além disso, é preciso dar mais atenção à estrutura distributiva da renda, do consumo e da riqueza.

A comissão Stiglitz-Sen-Fitoussi também preconizou mais audácia no sentido de que a mensuração do desempenho econômico venha a incluir atividades não mercantis, principalmente as de serviços pessoais decorrentes de relações de parentesco. Sugere que o melhor ponto de partida poderá ser a realização de estimativas sobre o uso do tempo pelas pessoas. Segundo o relatório, isso não teria ocorrido até agora em razão de incertezas sobre os dados, e não por séria divergência conceitual.

A apresentação mais sintética do trabalho da comissão coordenada por Joseph Stiglitz, Amartya Sen e Jean-Paul Fitoussi só pode ser a lista de suas três grandes "mensagens", seguidas de quinze "recomendações".

Mensagem 1. Medir sustentabilidade difere da prática estatística standard em uma questão fundamental: para que seja adequada, são necessárias projeções e não apenas observações.

Mensagem 2. Medir sustentabilidade também exige necessariamente algumas respostas prévias a questões normativas. Também nesse aspecto há forte diferença com a atividade estatística standard.

Mensagem 3. Medir sustentabilidade também envolve outra dificuldade no contexto internacional. Pois não se trata apenas de avaliar sustentabilidades de cada país em separado. Como o problema é global, sobretudo em sua dimensão ambiental, o que realmente mais interessa é a contribuição que cada país pode estar dando para a insustentabilidade global.

Recomendações:

A avaliação da sustentabilidade requer um pequeno conjunto bem escolhido de indicadores, diferente dos que podem avaliar qualidade de vida e desempenho econômico.

a) Característica fundamental dos componentes desse conjunto deve ser a possibilidade de interpretá-los como variações de estoques e não de fluxos.

b) Um índice monetário de sustentabilidade até pode fazer parte, mas deve permanecer exclusivamente focado na dimensão estritamente econômica da sustentabilidade.

c) Os aspectos ambientais da sustentabilidade exigem acompanhamento específico por indicadores físicos. E é particularmente necessário um claro indicador da aproximação de níveis perigosos de danos ambientais (como os que estão associados à mudança climática, p.ex.).

Sobre qualidade de vida:

a) Medidas subjetivas de bem-estar fornecem informações-chave sobre a qualidade de vida das pessoas. Por isso, as instituições de estatística devem pesquisar as avaliações que as pessoas fazem de suas vidas, suas experiências hedônicas e suas prioridades.

b) Qualidade de vida também depende, é claro, das condições objetivas e das oportunidades. Precisam melhorar as mensurações de oito dimensões cruciais: saúde, educação, atividades pessoais, voz política, conexões sociais, condições ambientais e insegurança (pessoal e econômica).

c) As desigualdades devem ser avaliadas de forma bem abrangente para todas as oito dimensões.

d) Levantamentos devem ser concebidos de forma a avaliar ligações entre várias dimensões da qualidade de vida de cada pessoa, sobretudo para elaboração de políticas em cada área.

]]> e) As instituições de estatística devem prover as informações necessárias para que as dimensões da qualidade de vida possam ser agregadas, permitindo a construção de diferentes índices compostos ou sintéticos.

Sobre os clássicos problemas do PIB:

a) Olhar para renda e consumo em vez de olhar para a produção.

b) Considerar renda e consumo em conjunção com a riqueza.

c) Enfatizar a perspectiva domiciliar.

d) Dar mais proeminência à distribuição de renda, consumo e riqueza.

e) Ampliar as medidas de renda para atividades não mercantis.

É deplorável, portanto, que o trabalho da comissão Stiglitz-Sen-Fitoussi não esteja tendo a influência que deveria ter merecido. Tal é a crítica que merece o atual debate sobre indicadores socioambientais.

1. Nações Unidas (2015) Transformando nosso mundo: A Agenda 2030 para o desenvolvimento sustentável, 48 p. Traduzida pelo Centro de Informação das Nações Unidas para o Brasil (UNIC Rio), edição de 8 de setembro de 2015: https://sustainabledevelopment.un.org        [ Links ]

2. Veiga, J. E. da; "Indicadores para o desenvolvimento sustentável", Cadernos do Desenvolvimento vol. 4 (6), Rio de Janeiro: julho 2009, p. 130-147 ;         [ Links ] "Indicadores socioambientais", Revista de Economia Política vol. 29, nº 4 (116), São Paulo: outubro-dezembro 2009, p. 421-435 ;         [ Links ] "Indicadores de sustentabilidade", Estudos Avançados 24 (68), São Paulo: março 2010, p. 39-52 ;         [ Links ] "Indicadores socioambientais", Rio de Janeiro: Cebri, 2013, volume 1, p. 5-14 ;         [ Links ] "Um alvo abrangente para 2030", capítulo 4 do livro Para entender o desenvolvimento sustentável, São Paulo: Editora 34, p. 119-155.         [ Links ]

3. Cf. IEAG-SDG - Inter-Agency and Expert Group on Sustainable Development Goal Indicators (2018). Tier Classification for Global SDG Indicators. Disponível em: https://unstats.un.org/sdgs/iaeg-sdgs/

4. "A number of the 232 official SDG indicators of the United Nations are still being discussed three years after the launch of the 2030 Agenda, something hard to believe given our current technical and statistical abilities. Besides indicators, there is need for new data and innovative approaches to collect them." (negritos e grifo meus, JEV). Nature Sustainability, vol. 1, agosto 2018, p.377. Publicado online em 14 de agosto de 2018: https://doi.org/10.1038/s41893-018-0131-z        [ Links ]

5. MacFeely, S. & Bojan N. (2018) "'You say you want a [data] revolution': A proposal to use unofficial statistics for the SDG Global Indicator Framework". https://www.globalpolicywatch.org/blog/2018/11/02/you-want-a-data-revolution/        [ Links ]

6. Ver http://www.sdgindex.org/ e especialmente a nota técnica de setembro de 2018 assinada por equipe liderada por Guillaume Lafortune: "SDG Index and Dashboards Detailed Methodological paper": http://sdgindex.org/assets/files/2018/Methodological%20Paper_v1_gst_jmm_Aug2018_FINAL.pdf        [ Links ]

7. SRC - Stockholm Resilience Centre (2018) Transformation is feasible - How to achieve the Sustainable Development Goals within Planetary Boundaries. A report to the Club of Rome, for its 50 years anniversary 17 october 2018. (Os autores são: Jörgen Randers, Johan Rockström, Per Espen Stoknes, Ulrich Golüke, David Collste e Sarah Cornell.         [ Links ]

8. http://www.secretariadegoverno.gov.br/snas-documentos/relatoriovoluntario_brasil2017port.pdf/view        [ Links ]

9. Um ótimo apanhado desse processo está em Desafios e condicionantes para a implementação da Agenda ODS na administração pública federal brasileira, Cadernos ENAP 57, Brasília 2018.         [ Links ]

10. CNODS - Comissão Nacional ODS Brasil - Plano de Ação 2017-2019, Brasília: dezembro de 2017. Disponível em: http://www4.planalto.gov.br/ods/publicacoes/plano-de-acao-da-cnods-2017-2019        [ Links ]

11. GT SC A2030 - Grupo de Trabalho da Sociedade Civil para a Agenda 2030 - Relatório Luz da Agenda 2030 de Desenvolvimento Sustentável, s/l: 2018, 84 p. Disponível em: https://gtagenda2030.org.br/        [ Links ]

12. IPEA - Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada - Agenda 2030, ODS - Metas Nacionais dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável; Proposta de Adequação, Brasília: setembro 2018, 502 p. (Coordenação: Enid Rocha Andrade da Silva, Anna Maria Peliano e José Valente Chaves).         [ Links ]

13. https://council.science/cms/2017/05/SDGs-Guide-to-Interactions.pdf        [ Links ]

14. https://pt.wikipedia.org/wiki/Relat%C3%B3rio_Brundtland        [ Links ]

15. https://nacoesunidas.org/tema/odm/        [ Links ]

16. Stiglitz-Sen-Fitoussi - Joseph E. Stiglitz; Amartya Sen; Jean-Paul Fitoussi - (2009) Report by the commission on the measurement of economic performance and social progress. https://ec.europa.eu/eurostat/documents/118025/118123/Fitoussi+Commission+report;         [ Links ] Stiglitz-Sen-Fitoussi - Joseph E. Stiglitz; Amartya Sen; Jean-Paul Fitoussi - (2010) Mis-measuring our lives: Why GDP doesn't add up. NY/Londres: The New Press.         [ Links ]